In de publieke dienstverlening wordt steeds meer samenwerking tussen organisaties verwacht. Bij de jeugdzorg is behoefte aan samenhang tussen de diverse hulpverleners die te maken hebben met een jongere of een gezin. In de sector sociale veiligheid is het cruciaal om straf en zorg goed op elkaar af te stemmen. Justitie- en zorgprofessionals moeten daarvoor samen optrekken. Deze samenwerking betreft vaak organisaties met verschillende taken. In de praktijk valt dit niet mee. Regelmatig wordt er langs elkaar heen gewerkt en betekent samenwerking vooral vergaderen. Maar ook is er sprake van succes. Deze spanning tussen succes en falen was aanleiding voor een promotieonderzoek naar de resultaten van de samenwerking in de publieke dienstverlening. Het doel was om na te gaan waarom samenwerking stroef verloopt en welke condities het maatschappelijke resultaat bepalen. Dit is gebeurd door casestudies in vijf publieke sectoren. Het onderzoek vond plaats in de periode 2006-2008 en richtte zich op de invloed van het ontwikkelingsverloop op de resultaten van samenwerkingsverbanden. Het onderzoek resulteerde in de volgende uitkomsten:
Succesvolle samenwerkingsverbanden vallen op door een lange geschiedenis van gezamenlijk optrekken. Stapje voor stapje zijn organisaties naar elkaar toegegroeid. Dit is doorgaans een organisch proces dat zich niet laat forceren. De beste resultaten worden behaald als de samenwerking ook leidt tot een meer structurele onderlinge aanpassing van organisaties.
Procedures, professionele methoden, informatiesystemen en structuur sluiten dan op elkaar aan. Dit is te typeren als een vervlechting van organisaties. Het kost doorgaans jaren om zo'n situatie te bereiken, maar dan werkt dit ook door in maatschappelijke effecten zoals het terugdringen van criminaliteit op straat of het verminderen van schooluitval in een wijk.
Structurele verschillen tussen organisaties zijn de grootste belemmering voor samenwerking. Organisaties zijn gericht op hun eigen taken, waarden en belangen, en brengen het niet op om hun werkprocessen ondergeschikt te maken aan gezamenlijke activiteiten. Instellingen in de publieke sector worden doorgaans gestuurd vanuit verschillende beleidskokers en ministeries, die los van elkaar opereren. Deze instellingen worden vaak ook betaald per cliënt of per verrichte handeling en dus is het niet hun belang om hun cliënten te delen of hun handelingen te combineren met die van partners. Wachtlijsten in de zorg vormen een bedrijfsmatig ‘belang' voor zorginstellingen, maar ook een drempel voor samenwerking.

Samenwerkingsverbanden met veel resultaat worden gekenmerkt door een sterk ontwikkeld praktisch samenspel tussen de professionals van de diverse organisaties. Het gaat om het samen aanpakken van knelpunten, het elkaar leren kennen en vertrouwen. Hier vormen de uitvoerende medewerkers één team met een collegiale binding die opweegt tegen de loyaliteit aan hun moederorganisatie. Het effect is dat er een eigen, gezamenlijk werkproces ontstaat, waarin cliënten in één aanpak worden benaderd, problemen worden opgespeurd en acties worden versneld. Dit praktische samenspel vraagt pioniersgeest en soms ook ‘bending the rules', het pragmatisch afwijken van de bestaande regels om tot nieuwe oplossingen te komen. In praktijksituaties met weinig resultaat ontbrak het aan dergelijke baanbrekende pioniers. Professionals bleken hier voorzichtig, handelingsverlegen en waren lang bezig met onderlinge verkenningen om tot elkaar te komen. Er werd veel gesproken over samenwerken maar er ontstond geen gezamenlijk werkproces. Deze situatie is te typeren als schijnsamenwerking.
Professionals en managers vergaderen om ‘af te stemmen' maar externe resultaten blijven uit. De ‘samenwerking' leidt tot grotere bekendheid tussen de deelnemers, hun werkverhoudingen worden informeler en prettiger, maar niet productiever.

Beleid en initiatieven vanuit de overheid waren in alle gevallen functioneel om samenwerking op gang te brengen maar bepaalden weinig het eindresultaat daarvan. Beleidsdoelen, bestuurlijke druk, subsidies en informatiesystemen kwamen naar voren als voorwaarden voor het ontstaan en de groei van samenwerkingsverbanden. Maar de maatschappelijke resultaten van samenwerking zijn direct afhankelijk van de intrinsieke motivatie van professionals op de werkvloer om samen te werken. Te veel beleidsinitiatieven en bestuurlijke druk kunnen deze motivatie juist verminderen. Bestuurders zijn vaak bezig met de machtsverdeling, structuur en financiering van samenwerkingsverbanden, maar als deze onderwerpen veel aandacht krijgen worden de professionals onzeker over hun positie en terughoudend in de samenwerking. Deze stagneert dan, vooral als bestuurders tegelijkertijd niet bereid zijn om te snijden in eigen vlees, het aanpassen van taken en werkprocessen van hun eigen organisaties aan de samenwerking. Deze uitkomsten leiden tot de volgende conclusies:

Het overheidsbeleid voor samenwerking is vaak contraproductief. De noodzaak van samenwerking wordt doorgaans benadrukt maar in de praktijk onvoldoende gesteund. De overheid stimuleert samenwerking aan de ‘voorkant' door taken en financiële stimulansen toe te kennen aan nieuwe platforms maar werkt deze aan de ‘achterkant' weer tegen door de taakstellingen, de aansturing en de reguliere vergoedingen verkokerd te houden. Ook binnen de overheid houden de rijksdepartementen en gemeentelijke diensten hun eigen domeinbelangen. Dit remt de ontwikkeling en de maatschappelijke resultaten van samenwerkingsverbanden als de Brede school, de Veiligheidshuizen en de Centra voor Jeugd en Gezin.

De ontwikkelingsaanpak van samenwerkingsverbanden houdt vaak te weinig rekening met de specifieke kenmerken daarvan. Netwerken en ketens vragen om een exploratieve strategie, die voortbouwt op de bestaande samenwerking en de inzet en energie van de partnerorganisaties. Hun professionals, managers en bestuurders worden dan geprikkeld om de samenwerking te verdiepen. De overheid kan dit stimuleren door maatschappelijke problemen concreet te maken en instellingen aan te spreken op hun brede verantwoordelijkheid. In de praktijk volgt de overheid echter vaak een programmatische strategie, waarin samenwerking als een traditioneel beleidsconcept wordt ‘uitgerold' over de partnerorganisaties. Overheden vullen hun regierol te sturend in. Het effect hiervan is dat deze organisaties zich alleen oppervlakkig conformeren aan het overheidsbeleid maar er zich niet voor inzetten en het daarmee ontkrachten. De uitkomst bestaat dan uit samenwerkingsverbanden en gebouwen (bijv. Centra voor Jeugd en Gezin), die wel ‘gevuld' zijn met partners, maar die daarbinnen nog steeds langs elkaar heen werken.

In het onderzoek zijn enkele praktijksituaties aangetroffen waarin samenwerkingsverbanden maatschappelijk effectief waren. Deze situaties werden gekenmerkt door veel tijd en aandacht voor de gezamenlijke besluitvorming tussen de partners en voor de eisen van de uitvoering. Professionals durfden hier grenzen te verleggen. Leidinggevenden en bestuurders stelden het samenwerkingsdoel hoger dan hun organisatiebelang. Overheden creëerden voorwaarden en prikkelden de partners om hun verantwoordelijkheid te nemen. Succesvolle samenwerking is afhankelijk van de samenloop van deze procescondities. Bestuurders en beleidsmakers hebben tot dusverre nog weinig oog gehad voor het belang van deze condities voor de resultaten van samenwerking. Hier ligt wel een potentie. Bij een exploratieve ontwikkelingsstrategie kunnen samenwerkingsverbanden uitgroeien tot krachtige instrumenten om complexe maatschappelijke vraagstukken aan te pakken. Uiteindelijk zullen ze dan onmisbaar blijken.

Door: Pieterjan van Delden